ประวัติความเป็นมาของ สำนักงานอัยการสูงสุด

เดิมการดำเนินคดีอาญาในเมืองไทยยังไม่มีพนักงานอัยการอย่างทุกวันนี้ การฟ้องความอาญาเป็นหน้าที่ของราษฎรผู้เป็นโจทก์จะต้องฟ้องเอง ตลอดจนจัดการสืบสวนหาพยานเองทั้งสิ้น เว้นไว้แต่ในความโจรหรือคดีอาญาโจรกรรมบางราย ศาลกระทรวงมีหน้าที่เกี่ยวข้องได้ชำระซักไซ้เสียเอง โดยไม่ต้องมีโจทก์และไม่มีทนายจำเลยแก้ต่าง เท่ากับว่าศาลในกระทรวงนั้นๆ เป็นทั้งโจทก์และ เป็นผู้ชำระความเอง ทั้งนี้ โดยถือว่าเป็นการปราบปรามโจรผู้ร้ายไปในตัว

วิธีการพิจารณาและพิพากษาคดีในประเทศตามแบบครั้งกรุงศรีอยุธยา เป็นราชธานีและยังใช้ต่อมาในกรุงรัตนโกสินทร์ จนกระทั่งตั้งกระทรวงยุติธรรม ร.ศ.110 เป็นวิธีที่เอาแบบอินเดียมาผสมกับแบบไทย คือใช้บุคคล 2 จำพวก เป็นตุลาการพวกหนึ่ง เป็นพราหมณ์ชาวต่างประเทศ ซึ่งเชี่ยวชาญวิชา นิติศาสตร์เรียกว่า ลูกขุน ณ ศาลหลวงมี 12 คน อีกพวกหนึ่งหัวหน้าเป็นพระมหาราชครูปุโรหิตคนหนึ่ง พระมหาราชครูมหิธรคนหนึ่ง ถือศักดินาเท่าเจ้าพระยา หน้าที่ของลูกขุน ณ ศาลหลวงสำหรับชี้บทกฎหมาย แต่จะบังคับบัญชาอย่างใดไม่ได้ อำนาจการบังคับบัญชาทุกอย่างอยู่กับเจ้าพนักงานที่เป็นไทย ถ้าใครจะฟ้องความจะเขียนเป็นหนังสือฟ้องไม่ได้ ต้องไปร้องต่อจ่าศาลว่าประสงค์จะฟ้องความเช่นว่านั้น ๆ จ่าศาลจดถ้อยคำลงเป็นหนังสือแล้วมอบให้พนักงานประทับฟ้องนำขึ้นปรึกษาลูกขุน ณ ศาลหลวง ว่าเป็นฟ้องต้องตามกฎหมายควรรับพิจารณาหรือไม่ ถ้าลูกขุนเห็นว่าควรรับ พนักงาน ประทับฟ้อง ก็หารือลูกขุนอีกชั้นหนึ่งว่าเป็นกระทรวงศาลใดที่จะพิจารณา แล้วส่งฟ้องกับตัวโจทก์ไปยังศาลนั้น ตุลาการศาลนั้นหมายเรียกตัวจำเลยมา ถามคำถามให้การแล้วส่งคำให้การไปปรึกษาลูกขุนให้ชี้ 2 สถาน คือว่าข้อใดรับกันในสำนวนและข้อใดจะต้องสืบพยาน ตุลาการจึงไปสืบพยานตามคำลูกขุน ครั้นสืบเสร็จแล้วก็ส่งสำนวนไปยังลูกขุนๆ ชี้ขาดว่าฝ่ายไหนแพ้คดี เพราะเหตุใดตุลาการก็นำคำพิพากษาไปส่งผู้ปรับ ผู้ปรับวางโทษว่าควรปรับ โทษเช่นนั้น ๆ ส่งให้ตุลาการไปบังคับ

การดำเนินคดีอาญาในสมัยเดิมมีความเป็นมาเช่นนี้จนถึงปี ร.ศ.110 จึงได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้นให้รวม ศาลยุติธรรมที่แยกย้ายสังกัดอยู่ตามกรมและกระทรวง เช่น กรมหมาดไทย กรมพระกลาโหม กรมนา และกรมต่าง ๆ เข้ามารวมอยู่สังกัดเดียวกันในกระทรวงยุติธรรม และในปี ร.ศ.111 (พ.ศ.2435) จัดให้มีเจ้าพนักงานเป็นผู้ดำเนินคดีอาญาในนามของแผ่นดิน จึงได้เริ่มมีอัยการขึ้นเป็นครั้งแรก

ในประเทศไทย การดำเนินคดีก่อนที่มีอัยการเข้ามาเป็นผู้ดำเนินคดีในนามของแผ่นดิน ได้มีวิวัฒนาการมาตามลำดับตั้งแต่สมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี โดยได้มีการปรับปรุงพัฒนากระบวนการยุติธรรมในหลายด้าน จนกระทั่งมีการจัดตั้งองค์กรอัยการเป็นกรมอัยการขึ้นใน ร.ศ.112 (พ.ศ.2436) เพื่อทำหน้าที่สำคัญในกระบวนการยุติธรรมควบคู่กันกับศาลยุติธรรม วิวัฒนาการดังกล่าวก่อนมีสถาบันอัยการอาจแบ่งเป็นยุคสมัยได้ดังนี้ คือ สมัย สุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา และสมัยรัตนโกสินทร์ก่อนรัชสมัยรัชกาลที่ 5สมัยกรุงสุโขทัย

การปกครองพระราชอาณาเขตในสมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี ยังไม่มีลักษณะที่เป็นระบบที่มีกลไกยุ่งยากซับซ้อนวัฒนธรรมทางเศรษฐกิจสังคม และการเมืองยังมีลักษณะง่าย ๆ ประนีประนอมซึ่งกันและกันและปล่อยให้พลเมืองมีอิสระเสรีเดินทางค้าขายไปมาได้สะดวก ความผูกพันภายในครอบครัวเป็นรูปแบบความสัมพันธ์ที่เด่นชัด และสะท้อนออกในวงกว้างเนื่องจากประชาชนมีอยู่จำนวนน้อย พระเจ้าแผ่นดินทรงมีความสัมพันธ์ใกล้ ชิดกับราษฎร รูปแบบการปกครองและการบริหารพระราชอาณาเขตจึงเป็นแบบปิตาธิปไตย หรือแบบพ่อปกครองลูก คือ คนที่อยู่สูงสุดเป็นพระเจ้า แผ่นดินเรียกว่า พ่อขุนหรือพ่อเมือง ที่เป็นหัวหน้าลดต่ำลงมาก็เรียก ขุน ข้าราชการต่าง ๆ ในสำนักเรียกว่า ลูกขุนจนมาถึงชั้นพลเมืองก็ถือเสมือน เป็นลูกหลานในครอบครัวเดียวกัน ความเข้มงวดกวดขันในเรื่องระเบียบ กฎหมายยังคงมีบทบาทน้อยมาก อิทธิพลของพระธรรมศาสตร์ หรือมนูสารศาสตร์ คงเริ่มมีบ้างแล้วจากการติดต่อกับขอมและมอญแต่ยังไม่ถึงขนาด เป็นแบบพิธี แม้ในหลักศิลาจารึกของพ่อขุนรามคำแหงมหาราช ก็ไม่ปรากฏว่า มีการอ้างถึงหรือออกเป็นพระราชศาสตร์ประกาศเป็นพระราชกำหนด กฎหมาย ของพ่อขุนเป็นหลักฐานให้ค้นพบได้แต่อย่างใด

การชำระคดีความคงใช้วิธีไต่สวนเนื้อความ โดยอำนาจสูงสุดในการชี้ขาดอยู่ที่พ่อขุน โดยราษฎรผู้มีข้อพิพาทนำเรื่องราวหรือขอความเป็นธรรม จากพ่อขุนหรือพระเจ้าแผ่นดินได้ด้วยตนเองโดยตรง ดังปรากฎในหลักศิลาจารึกของพ่อขุนรามคำแหงมหาราช มีข้อความตอนหนึ่งว่า

  "ไพร่ฟ้าลูกขุนผิแลผิแผกแสกว้างกัน สวนดูแท้แล้วจึ่งแล่งความ แก่ข้าด้วยซื่อ บ่อเข้าผู้ลัก มักผู้ซ่อน"

"ในปากประตูมีกระดิ่งอันหนึ่งแขวนไว้หั้น ไพร่ฟ้าหน้าปกกลาง บ้านกลางเมืองมีถ้อยมีความเจ็บท้องข้องใจมันจะกล่าวเถิงเจ้าถึงขุนบ่ไร่ ไปลั่นกระดิ่งอันท่านแขวนไว้พ่อขุนรามคำแหงเจ้าเมื่อได้ยิน เรียกเมื่อ ถามสวนความแก่มันด้วยซื่อไพร่ในเมืองสุโขทัยนี้จึงชม"

ในสมัยกรุงสุโขทัย การชำระคดีความจึงไม่มีกฎหมายและกระบวนการ พิจารณาคดีอย่างชัดเจนแน่นอนมีลักษณะเป็นการตกลงไกล่เกลี่ยประนีประนอม เป็นหลักใหญ่ แต่ถึงกระนั้นพ่อขุนหรือพระเจ้าแผ่นดินคงจะชำระความไต่สวน ด้วยพระองค์เองไม่ได้ทั้งหมด เนื่องจากคงไม่มีเวลาพอจึงมีข้อสันนิษฐานว่ายังมีเจ้าหน้าที่ตำแหน่งขุนและผู้ช่วยอื่น ๆ ช่วยทำหน้าที่ไต่สวนชำระความในบังคับบัญชาของขุนวัง โดยอาจมีพวกพราหมณ์ปุโรหิตเริ่มเข้ามารับราชการ นำเอากฎหมายพราหมณ์เข้ามาใช้บ้างแล้ว โดยผ่านทางมอญ ซึ่งพวกพราหมณ์ ปุโรหิตเหล่านี้คงให้อยู่ในบังคับบัญชาของขุนวังนั่นเอง โดยปรากฎจากพงศาวดารรามัญ ซึ่งมีหลักฐานต้องตรงกันว่าเมื่อมะกะโทเข้ามาทำราชการอยู่ด้วย พระร่วงเจ้าทรงแต่งตั้งมะกะโทเป็นขุนวังเป็นหัวหน้าดูแลราชการทั่วไปในราชสำนักและควบคุมดูแลการชำระไต่สวนความด้วย ธรรมเนียมนี้คงเป็นไปเช่น เดียวกันในหัวเมืองฝ่ายใต้ของแคว้นสุวรรณภูมิเพราะเมื่อตั้งเป็นกรุงศรีอยุธยา แล้ว "ขุนวัง" เป็นตำแหน่งหนึ่งในจตุสดมภ์ ตำแหน่งเสนาบดีกรมวังในสมัย กรุงศรีอยุธยาจึงได้ชื่อว่า "พระยาธรรมาฯ" หรือ "พระยาธรรมาธิกรณ์" แปลว่าผู้ครอบครองรักษาธรรม ที่ประชุมแห่งความยุติธรรมหรือศาลมีหน้าที่ ว่าราชการศาลหลวงและอรรถคดีในพระราชสำนัก เป็นตำแหน่งซึ่งใกล้ชิดกับ พระมหากษัตริย์จึงทรงเลือกเฟ้นหาบุคคลมารับราชการในตำแหน่งนี้ด้วยพระ องค์เอง ทรงเลือกจากผู้ที่มีความรู้ในระเบียบแบบแผน นิติประเพณีและ ประเพณีราชสำนักเป็นอย่างดี และต้องเป็นผู้ที่ไว้วางใจได้ ตำแหน่งขุนวังนี้เอง ซึ่งเป็นที่มาของการแต่งตั้งตำแหน่ง "ยกระบัตร" ในสมัยกรุงศรีอยุธยา

สมัยกรุงศรีอยุธยา

สมัยกรุงศรีอยุธยานั้นได้รับอิทธิพลทางด้านการปกครองกฎหมายจารีต ประเพณี สังคมเศรษฐกิจ มาจากมอญและขอมโดยตรงประกอบกับบ้านเมือง มีความเจริญมากขึ้น ทั้งด้านเศรษฐกิจและการปกครอง มีการติดต่อสัมพันธ์ กับต่างประเทศอย่างกว้างขวางประกอบกับประชาชนมีจำนวนมากกว่าสุโขทัย ดังนั้นรูปแบบของการปกครองจึงเปลี่ยนแปลงไปจากแบบพ่อปกครองลูกไปเป็น "ปกครองโดยอำนาจรัฐ" กล่าวคือ มีการจัดระบบขึ้นก่อนการปกครองตาม แบบพิธีการรัฐใช้อำนาจปกครองอย่างกว้างขวางและเข้มงวดกวดขันมากยิ่งขึ้น ดังจะเห็นได้ว่า การมีทาสก็ได้เกิดขึ้นในสมัยกรุงศรีอยุธยานี้เอง โดยได้รับอิทธิพลมาจากขอม

เมื่อพระเจ้าอู่ทองสถาปนาราชธานีศรีอยุธยาได้สำเร็จในปีพุทธศักราช 1893 และเริ่มประกาศตนเปิดเผยทำสงครามกับราชอาณาจักรสุโขทัย จนได้ชัยชนะด้วยการสวามิภักดิ์ของราชวงศ์พระร่วงต่อกรุงศรีอยุธยา พระเจ้าอู่ทอง (รามาธิบดีที่ 1) ทรงประกาศใช้กฎหมายของกรุงศรีอยุธยาทันที กฎหมายฉบับแรกคือ กฎหมายลักษณะพยาน พ.ศ.1894 และต่อ ๆ ไป คือ กฎหมายลักษณะอาญาหลวงกำหนดโทษ 10 สถาน พ.ศ.1895 กฎหมายลักษณะรับฟ้อง พ.ศ.1899 กฎหมายลักษณะลักพา พ.ศ.1899 กฎหมายลักษณะตระลาการ พ.ศ. 1900 กฎหมายลักษณะอาญาราษฎร์ พ.ศ.1901 กฎหมายลักษณะโจร พ.ศ.1903 กฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จว่าด้วยที่ดิน พ.ศ.1903 กฎหมายลักษณะผัวเมีย พ.ศ.1904 กฎหมายลักษณะโจรว่าด้วยสมโจร พ.ศ.1910

ครั้นในรัชสมัยต่อ ๆ มาในช่วงระยะเวลาต่าง ๆ กัน ก็ได้มีกฎหมายลักษณะใหม่ออกเพิ่มเติมบ้าง เพื่อแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่ออกแต่ชั้นเดิมที่สำคัญ ๆ เช่น กฎหมายลักษณะอาญาศึก พ.ศ.1978 เพิ่มเติมกฎหมายลักษณะตระลาการ พ.ศ.1979 กฎหมายลักษณะทาส พ.ศ.1983 ออกในสมัยพระบรมราชาธิราชที่ 2 (พระเจ้าสามพระยา) กฎหมายทำเนียบศักดินาข้าราชการฝ่ายทหารและพลเรือน พ.ศ. 1998

กฎหมายทำเนียบศักดินาข้าราชการหัวเมือง พ.ศ.1998 กฎหมายลักษณะขบถศึก พ.ศ.2001 กฎหมายมณเฑียรบาล พ.ศ.2002 ออกในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ กฎหมายลักษณะพิสูจน์ พ.ศ.2079 ออกในสมัยพระเจ้าชัยราชาธิราช พระธรรมนูญกระทรวงศาล พ.ศ.2168 ออกในสมัยพระเจ้าทรงธรรม กฎหมายลักษณะอุทธรณ์ พ.ศ.2179 กฎหมายพระธรรมนูญดวงตรา พ.ศ.2179 กฎหมายลักษณะกู้หนี้ พ.ศ.2201 ออกในสมัยพระเจ้าปราสาททอง และอีกหลายฉบับออกตั้งแต่สมัยสมเด็จพระนารายณ์มหาราชลงมาจนถึง กรุงศรีอยุธยาตอนปลาย

ทางด้านการปกครองพระเจ้าอู่ทองทรงนำแบบอย่างการปกครองแบบ จตุสดมภ์ เวียง วัง คลัง นา ซึ่งเจริญอยู่ก่อนแล้วในแคว้นสุวรรณภูมิมาใช้ในกรุงศรีอยุธยา ส่วนในบรรดาหัวเมืองที่ขึ้นอยู่กับกรุงศรีอยุธยาก็คงเลียนแบบ การปกครองกรุงศรีอยุธยา คือมีตำแหน่งเจ้าเมืองหรือผู้รักษาเมืองเป็นหัวหน้า เป็นประธานแห่งเมืองนั้น มีปลัดเมืองเป็นผู้ช่วยมีตำแหน่งจตุสดมภ์ของเมือง คือ เวียง วัง คลัง นา และรวมถึงสัสดีทั้งหมดประกอบขึ้นเป็น "กรมการ" ของเมืองนั้น ๆ นอกจากตำแหน่งเหล่านี้แล้วยังมีอีกตำแหน่งหนึ่งซึ่งเกิดขึ้นใน ลักษณะการปกครองหัวเมืองสมัยกรุงศรีอยุธยา คือตำแหน่ง "ยกระบัตร"

การชำระคดีในสมัยกรุงศรีอยุธยายังมีลักษณะเป็นการให้เอกชนผู้ได้รับ ความเสียหายในคดีอาญาเป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาด้วยตนเองอำนาจชำระความสูงสุดอยู่ที่พระเจ้าแผ่นดิน ยังไม่มีกลไกในกระบวนการยุติธรรมมาช่วยเหลือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งไม่มี "อัยการ" ทำหน้าที่เป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาในนามของรัฐแต่อย่างใด

ในสมัยกรุงศรีอยุธยายังได้ยอมรับรอง "สิทธิแก้แค้น" ได้ด้วยตนเองใน ลักษณะป้องกันตนเอง เช่น เจ้าบ้านจะจับโจรซึ่งเข้าไปในบ้าน ๆ นั้นแทงโจร ตายเจ้าบ้านไม่มีความผิด (ลักษณะโจร มาตรา 137) บิดามารดาทำร้ายชาย ที่ลอบมาหาบุตรสาวที่บ้านเรือนของตนได้(ลักษณะผัวเมีย มาตรา 81)

นาย ร. แลงกาต์ ได้กล่าวว่าในรัชกาลของพระเจ้าบรมโกษ ได้มีประกาศ ใช้กฎหมายฉบับหนึ่ง คือ "พระราชกำหนดเก่าข้อ 11" (วันอังคาร ขึ้น 5 ค่ำ เดือน 7 ปี กุน จุลศักราช 1105 ตรงกับวันที่ 27-28 พฤษภาคม 2286) ยอมให้ส่ง ตัวผู้ร้ายฆ่าคนตายให้หัวหน้าครอบครัวของผู้ตายฆ่าคนร้ายให้ "ตายตกไปตาม กัน"แต่อำนาจการประหารชีวิตอยู่ที่พระเจ้าแผ่นดินกล่าวคือ เมื่อหัวหน้าครอบครัวตัดสินว่าให้ประหารชีวิตแล้ว ตนก็ไม่สามารถประหารชีวิตได้ด้วยตนเอง แต่ต้องส่งตัวไปให้เพชฌฆาต และการประหารชีวิตจะเกิดขึ้นได้ก็โดยมี พระบรมโองการของพระเจ้าแผ่นดินเท่านั้น

อย่างไรก็ดีปรากฎว่า ในทางปฏิบัติญาติผู้ตายมักจะเกรงกลัวบาปไม่กล้าชี้ขาดให้ประหารชีวิต จึงมักต่อรองให้ผู้ร้ายดังกล่าวไปบวชล้างบาป หรือให้ช่วยออกค่าใช้จ่ายในการปลงศพแล้วปล่อยตัวไปทำให้ผู้กระทำผิดพ้นโทษ ดังนั้น พระราชกำหนดฉบับนี้จึงกำหนดว่าในกรณีที่ญาติผู้ตายไม่กล้าชี้ขาดให้ประหาร ชีวิต ก็ให้ทางบ้านเมืองนำตัวคนร้ายดังกล่าวไปจำคุกไว้ตลอดชีวิต

เมื่อแรกตั้งกรุงศรีอยุธยามีเพียงจตุสดมภ์ เสนาบดีจตุสดมภ์ก็มีอำนาจทุกอย่างคือ เป็นทั้งตุลาการบริหาร ส่วนนิติบัญญัตินั้นคงถูกจำกัดโดยพระราชศาสตร์และพระธรรมศาสตร์ ต่อมาเมื่อมีตำแหน่งสมุหกลาโหม และสมุหนายกเป็นมหาเสนาบดีและอัครมหาเสนาบดีอำนาจทำนองเดียวกัน กับเสนาบดีจตุสดมภ์ก็เกิดมีขึ้นแก่ตำแหน่งทั้งสองแต่อยู่ในศักดิ์ที่เหนือกว่า ตำแหน่งเสนาบดีจตุสดมภ์ ส่วนตำแหน่งที่ต่ำกว่าเสนาบดีลงมาก็คงมี อำนาจเบ็ดเสร็จคือเป็นทั้งตุลาการและธุรการอยู่ในตัวคน ๆ เดียวกันทำนองเดียวกัน เป็นแต่ลดลงมาตามศักดิ์จนถึงขุนนางที่ถือศักดิ์ 400 ไร่ เพราะถ้า ต่ำกว่านั้นลงไปไม่ถือเป็นข้าราชการ ฉะนั้นในทางทฤษฎีจึงอาจกล่าวได้ว่า ข้าราชการและขุนนางทุกคนมีอำนาจไต่สวนชำระความได้ตามศักดิ์ที่ตนถืออยู่ แต่ในทางปฏิบัติจะให้ทุกคนมีอำนาจชำระความนั้นไม่ได้ เพราะไม่เป็นระเบียบจึงต้องมีกฎหมายลักษณะตระลาการและพระธรรมนูญกระทรวงศาลขึ้น เมื่อชำระความเป็นประการใดแล้วให้คู่ความชั้นต้นไม่พอใจหรือเห็นว่า ยังไม่ได้รับความเป็นธรรม ก็จะอุทธรณ์ขุนนางผู้เป็นตระลาการนั้นตกเป็นจำเลยด้วยเมื่อมีการอุทธรณ์สู่ระดับสูงขึ้นไป ข้าราชการบริหารหรือธุรการ ที่ทำหน้าที่ชำระความเหล่านี้เรียกรวม ๆ กันว่า "ตระลาการ" คือไม่ใช่ "ศาล" หรือ "ผู้พิพากษา" ตามความหมายในปัจจุบัน เพราะไม่มีขุนนางข้าราชการผู้ใดในกรุงศรีอยุธยาตัดสินแล้วคดีเป็น "เด็ดขาด" คดีจะเด็ดขาดต่อเมื่อ

(1) คู่ความพอใจคำตัดสินของตระลาการ ถ้ายังไม่พอใจก็มีสิทธิอุทธรณ์ว่ากล่าวตระลาการผู้นั้นต่อไปยังตระลาการที่มีศักดิ์หรือตำแหน่งราชการสูง กว่าได้เรื่อยไปไม่มีที่สุด จนกระทั่งถึงพระเจ้าแผ่นดินเป็นอันที่สุด

(2) คู่ความตกลงยอมกัน หรือไม่ยอมกันแต่ไม่อยากอุทธรณ์ตระลาการ กล่าวคืออ่อนล้าอ่อนแรงไปเองบ้าง หรือครั่นคร้ามตระลาการบ้าง ไม่กล้า อุทธรณ์ต่อไป

(3) เมื่อมีการผลัดเปลี่ยนแผ่นดิน (ลักษณะตระลาการ พ.ศ.1879 มาตรา 10)

ก. การชำระความในพระนครศรีอยุธยา

ในพระนครศรีอยุธยามีพราหมณ์ปุโรหิตเป็นผู้ถือพระราชสาตรและพระธรรมศาสตร์ ซึ่งต่อมาเรียก "ลูกขุน" ลูกขุนเหล่านี้เป็นทำนองคณะที่ปรึกษากฎหมายของพระเจ้าแผ่นดินทั้งทางด้านตุลาการ บริหาร และนิติบัญญัติ แต่ก่อนมาคงขึ้นอยู่กับ "ขุนวัง" ทำหน้าที่ช่วยพระเจ้าแผ่นดินชำระไต่ส่วนความด้วย ต่อมาเมื่อตั้งเป็นจตุสดมภ์ เวียง วัง คลัง นา ขึ้นคดีความต่าง ๆ คงแจกออกไปชำระตามอำนาจของจตุสดมภ์ ลูกขุนคงเหลืออยู่แต่เฉพาะ หน้าที่ชี้และปรับบทกฎหมาย และเป็นที่ปรึกษาในราชการที่พระเจ้าแผ่นดิน จะชำระความฎีกา สาเหตุที่ลูกขุนถูกจำกัดบทบาทลง คงเป็นเพราะ

(1) ลูกขุนมีตัวน้อยและประจำอยู่แต่ในพระราชสำนัก ในขณะที่พระราช อาณาเขตแว่นแคว้นกรุงศรีอยุธยาได้ขยายออกไปกว้างใหญ่ไพศาลแบ่งเป็น หัวเมือง เอก โท ตรี จัตวา ปักษ์ใต้ฝ่ายเหนือใหญ่น้อยทั้งปวง

(2) ลูกขุนเป็นกรมซึ่งไม่มีอำนาจบริหารจึงขาดกลไกอำนาจบังคับ การ ชำระความจะกระทำก็ต่อเมื่อกรมกระทรวงความอื่นส่งให้หรืออุทธรณ์เข้ามา เท่านั้น

(3) เสนาบดีจตุสดมภ์ทั้ง 4 รวมทั้งพระสมุหนายก และพระสมุหพระ กลาโหมอันเป็นฝ่ายบริหาร ต่างตั้งกระทรวงความชำระความข้าราชการ ขุนนางและคนที่อยู่ในอำนาจบังคับของตน รวมทั้งรับความอุทธรณ์จาก หัวเมืองในความรับผิดชอบของตน ทำให้กรมลูกขุนต้องถูกจำกัดบทบาทลงไป

ข. การชำระความในหัวเมือง

สมัยกรุงรัตนโกสินทร์ก่อนรัชสมัยรัชกาลที่ 5

กรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น นับตั้งแต่รัชกาลที่ 1-3 ประเทศไทยได้รับความพินาศจากการเสียกรุงศรีอยุธยาครั้งที่ 2 บรรดาตัวบทกฎหมายในสมัยกรุงเก่าได้ถูกพม่า เผาทำลายเกือบหมดสิ้น ดังนั้น การพิจารณาพิพากษาคดีจึงใช้ตัวบทกฎหมายดั้งเดิม จนกระทั่งในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก ได้มีคดีฟ้องหย่าเรื่องหนึ่ง ซึ่งอำแดงป้อมฟ้องหย่านายบุญศรีสามี นายบุญศรีไม่ยอมหย่า แต่ศาลได้พิพากษาตามตัวบทกฎหมายเก่าบทหนึ่งซึ่งมีความว่า "ชายหาผิดมิได้ หญิงขอหย่า ท่านเป็นหญิงหย่าชาย หย่าได้"

นายบุญศรีได้นำเอาคดีขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาต่อรัชกาลที่ 1 พระองค์ทรงเห็นด้วยว่าคำพิพากษาขัดต่อหลักการยุติธรรมและเมื่อเอาตัวบทกฎหมาย ที่ศาลยกขึ้นอ้างดังกล่าวมาตรวจสอบดู 2 ฉบับ ฉบับหนึ่งเก็บรักษาไว้ที่หอสมุดของหลวง อีกฉบับหนึ่งในบางที่ก็ปรากฎว่ามีข้อความตรงกัน จึงทำให้เห็นว่าตัวบทกฎหมายนี้มีตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยาถูกต้องแล้วแต่ความเหมาะสมกับสภาพสังคมในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงไป จึงมีพระบรมราชโองการให้ทำการชำระสะสางบรรดาตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ที่ใช้กันอยู่แล้ว ประกาศใช้ใหม่เรียกว่า "กฎหมายตราสามดวง" อันนับเป็นประมวลกฎหมาย ฉบับแรกของไทย

อย่างไรก็ดี การดำเนินคดีอาญาในประเทศไทย ก็ยังมีลักษณะเป็นการ ดำเนินคดีอาญาโดยเอกชนซึ่งจะนำคดีไปฟ้องต่อศาล และในขณะนั้นยังมิได้มีการแบ่งแยกคดีออกเป็น "คดีอาญา" และ "คดีแพ่ง" อย่างชัดแจ้งเช่น ปัจจุบันกล่าวคือ คดีทั้งสองประเภทต้องชำระที่ลูกขุนในศาลหลวงเหมือนกัน โดยใช้วิธีพิจารณาคดียังปะปนกันเพราะการฟ้องคดีทั้งทางแพ่งและทางอาญาก็มีวัตถุประสงค์ให้มีการลงโทษจำเลยคล้ายกัน หากโจทก์เองแพ้ความในคดี แพ่งก็จะถูกลงโทษด้วย

ในขณะนั้นประเทศไทยยังถือว่าพระเจ้าแผ่นดินทรงเป็นผู้ชำระคดีความ ต่าง ๆ ด้วยพระองค์เอง เช่นเดียวกับสมัยของพ่อขุนรามคำแหง ในสมัยรัชกาล ที่ 3 ได้นำวิธีให้ประชาชนร้องถวายฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดินมาใช้อีก โดยให้ตั้ง "กลองวินิจฉัยเภรี" ไว้ที่ริมกรมวัง เพื่อราษฎรตีทูลเกล้าฯถวายฎีการ้องทุกข์ โดยตรงต่อพระเจ้าแผ่นดิน (กรมหลวงราชบุรีฯ , พระราชบัญญัติในปัจจุบัน เล่ม 2 หน้า 988) และพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าอยู่หัวรัชกาลที่ 4 ได้ทรง ถือปฏิบัติต่อมา แต่ตามการที่เป็นจริงไม่ใคร่มีใครกล้าเข้าไปตีกลองร้องถวายฎีกาเท่าใดนัก เพราะแต่เดิมผู้ใดมีเรื่องเดือดเนื้อร้อนใจจะตีกลองทูลเกล้าถวายฎีกา จะต้องถูกเฆี่ยนก่อน 30 ที เพื่อพิสูจน์ความเดือดร้อน และป้องกันมิให้ถวายฎีกาพร่ำเพรื่อเป็นที่รบกวนพระราชหฤทัย ต่อมาพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดให้งดเว้นการเฆี่ยนเสีย แม้เมื่อเลิกประเพณีการเฆี่ยนก่อนถวายฎีกาแล้วก็ตาม ก็ยังปรากฏว่า"ผู้จะเข้ามาตีกลอง ร้อยถวายฎีกาได้ยากลำบากเขาจะต้องเสียเงินค่าไขกุญแจ จึงโปรดเกล้าฯให้เลิกตีกลองเสีย ยกเอากลองวินิจฉัยเภรีไปทำหอไว้ที่ริมป้อม สังขารขันฑ์ถึงวันถือน้ำ ก็ให้ขุนศาลไปเวียนเทียนสมโภชทุกคราว ป่าวร้องให้ราษฎรให้เข้ามาร้องถวายฎีกาที่หน้าพระที่นั่งสุทไธศวรรย์ ในวันขึ้น 7 ค่ำ แรม 7 ค่ำ แรม 13 ค่ำบ้าง เสด็จออกรับฎีกาของ ราษฎรเสมอ ถ้าเป็นการร้อนจะร้องเมื่อใดก็ได้ ฎีกาครั้งนั้นมากคราว หนึ่งถึง 10 ฉบับ 20 ฉบับ"

เมื่อพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวใกล้เสด็จสวรรคต ทรงมีพระราชหฤทัยเฝ้าห่วงใยในสันติสุขของประชาราษฎร มีพระราชดำรัสแก่ผู้เฝ้าพระอาการประชวรคือพระเจ้าน้องยาเธอกรมหลวงวงศาธิราชสนิท เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ที่สมุหกลาโหม เจ้าพระยาภูธรยาภัยที่สมุหนายก ว่า

"ถ้าสิ้นพระองค์ล่วงไปแล้วขอให้ท่านทั้งปวงจงช่วยกันทำนุบำรุงแผ่นดินต่อไปให้เรียบร้อยให้สมณพราหมณ์อาณาประชาราษฎร์ได้พึ่ง อยู่เย็นเป็นสุขทั่วกัน ขอให้ทูลพระเจ้าแผ่นดินพระองค์ใหม่ให้เอาเป็น พระราชธุระรับฎีกาของราษฎรอันมีทุกข์ร้อนให้ร้องได้สะดวกเหมือนพระองค์ได้ทรงรับเป็นพระธุระรับฎีกามาแต่ก่อน"