ความรู้เกี่ยวกับผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา

ความหมาย

“ผู้ตรวจการแผ่นดิน” เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นครั้งแรกตามของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ภายใต้ชื่อ “ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา” มีเจตนารมณ์มุ่งหวังให้มีกลไกในการคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของประชาชน และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ โดยได้รับอิทธิพลทางความคิดจากประเทศแถบสแกนดิเนเวียที่มีตำแหน่ง ออมบุดสแมน (Ombudsman)[1]ทำหน้าที่ดูแลปัดเป่าเรื่องทุกข์ร้อนของประชาชนแทนพระมหากษัตริย์ ซึ่งคล้ายคลึงกับประเทศไทยในสมัยกรุงสุโขทัยที่ประชาชนสามารถ ร้องทุกข์ต่อพ่อขุนรามคำแหงได้โดยการสั่นกระดิ่งที่ปากประตูเมือง หรือการทูลเกล้าฯ ถวายฎีกา หรือการ “ตีกลองร้องฎีกา” ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่เป็นการร้องทุกข์ต่อพระมหากษัตริย์ เพื่อทรงบำบัดปัดเป่าความทุกข์ยากแก่ราษฎร
ประวัติความเป็นมาของผู้ตรวจการแผ่นดิน

กมล สนธิเกษตริน เป็นผู้เสนอแนวคิดเรื่องผู้ตรวจการแผ่นดินในประเทศไทยครั้งแรก ในชื่อเรื่อง ออมบุดสแมนในประเทศไทย[2] เผยแพร่ในวารสารบทบัณฑิตย์ ปี พ.ศ. 2509 ซึ่งเป็นเวลาเดียวกับที่สภาร่างรัฐธรรมนูญกำลังจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2511) แต่ไม่ได้รับความสนใจจากทุกฝ่าย เพราะสถานการณ์ทางการเมืองในขณะนั้นไม่เอื้อต่อการมีกลไกตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ เมื่อสถานการณ์ผ่อนคลายลง ชัยอนันต์ สมุทวณิช ได้จุดประกายการจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินขึ้นมาอีกครั้ง หลังจากที่ได้แลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับ Ombudsman แห่งมลรัฐฮาวาย สหรัฐอเมริกา และได้พยายามเสนอให้บรรจุผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาไว้ในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2517) แต่ไม่ประสบผลสำเร็จ เพราะคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วย เพราะเห็นว่ารัฐสภามีอำนาจที่จะควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินได้อยู่แล้ว หากมีปัญหาในการควบคุมดูแลเจ้าหน้าที่ของรัฐ เห็นสมควรใช้กลไกทางศาลปกครองจะเหมาะสมกว่า แต่ทั้งศาลปกครองและผู้ตรวจการแผ่นดิน ต่างไม่มีการหยิบยกขึ้นมาพิจารณาอีกเลยในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มา

จนกระทั่งหลังการยึดอำนาจของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 ในคราวจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2534) ได้มีการหยิบยกเรื่องการจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาขึ้นมาอีกครั้ง แต่ด้วยเหตุผลเดิม ทำให้คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา ร่างรัฐธรรมนูญตัดออก แต่ในคราวแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้เกือบทั้งฉบับในปี พ.ศ. 2538 ได้เพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาไว้สั้น ๆ เพียงมาตราเดียวว่า “ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้ตรวจการรัฐสภามีจำนวนไม่เกินห้าคนตามมติของรัฐสภา และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งผู้ตรวจการรัฐสภา”[3] และวรรคสองได้กำหนดรายละเอียดว่า คุณสมบัติ หลักเกณฑ์ วิธีการแต่งตั้ง การถอดถอน และอำนาจหน้าที่ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ในเมื่อไม่มีการออกกฎหมายมารองรับตลอดการบังคับใช้รัฐธรรมนูญนี้ ผู้ตรวจการรัฐสภา จึงเป็นเพียงองค์กรที่มีอยู่เฉพาะในรัฐธรรมนูญแต่ไม่อาจจัดตั้งขึ้นได้ จนกระทั่งกระแสการปฏิรูปทางการเมืองทำให้ต้องมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ ท่ามกลางด้วยความคาดหวังของสังคมว่าจะเป็น “การส่งเสริม และคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการชิอำนาจรัฐ ตลอดทั้งปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น”[4] เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ประกาศใช้บังคับ ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาจึงเป็นองค์กรหนึ่งที่จะสนองเจตนารมณ์ดังกล่าว พร้อมทั้งได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา พ.ศ. 2542 เพื่อกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับคุณสมบัติ รวมทั้งบทบาท อำนาจหน้าที่ และแนวทางการดำเนินงานของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา

แม้ว่าจะมีความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอันเนื่องมาจากการยึดอำนาจของคณะปฏิรูปการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ซึ่งได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 แต่สภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งมีหน้าที่ในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2550) ยังให้คงผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาไว้ แต่ด้วยอำนาจหน้าที่ที่เปลี่ยนไป เพราะมีหน้าที่ตรวจสอบจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งรวมถึงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาด้วย เห็นว่าไม่เหมาะสมที่จะเป็นองค์กรของรัฐสภา จึงได้เปลี่ยนชื่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสียใหม่ เป็น “ผู้ตรวจการแผ่นดิน”
ผู้ตรวจการแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีจำนวนสามคน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภา จากบุคคลซึ่งเป็นที่ยอมรับนับถือของประชาชน มีความรอบรู้ และมีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดิน วิสาหกิจ หรือกิจกรรมอันเป็นประโยชน์ร่วมกันของสาธารณะ และมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ การรวมเป็นองค์ประกอบของผู้ตรวจการแผ่นดินให้ทำการประชุมเลือกกันเองคนหนึ่งเป็นประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน แล้วแจ้งผลให้ประธานวุฒิสภาทราบ เพื่อกราบบังคมทูลพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งประธานผู้ตรวจการแผ่นดินและผู้ตรวจการแผ่นดิน

การสรรหาผู้ตรวจการแผ่นดิน

กระบวนการได้มาซึ่งผู้ตรวจการแผ่นดินนี้ ไม่แตกต่างไปจากการได้มาซึ่งกรรมการในองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ให้มีคณะกรรมการสรรหาจำนวนเจ็ดคน ประกอบด้วย (1) ประธานศาลฎีกา (2) ประธานศาลรัฐธรรมนูญ (3) ประธานศาลปกครองสูงสุด (4) ประธานสภาผู้แทนราษฎร (5) ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร (6) บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาคัดเลือกจำนวนหนึ่งคนซึ่งต้องไม่ซ้ำกับบุคคลที่เป็นกรรมการสรรหากรรมการในองค์กรอื่น และ (7) บุคคลซึ่งที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดคัดเลือกจำนวนหนึ่งคนซึ่งต้องไม่ซ้ำกับบุคคลที่เป็นกรรมการสรรหากรรมการในองค์กรอื่น เพื่อทำหน้าที่คัดเลือกและสรรหาผู้ตรวจการแผ่นดินให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่มีเหตุทำให้ต้องเลือกผู้ตรวจการแผ่นดิน แล้วให้เสนอรายชื่อผู้ที่ไดรับเลือกพร้อมความยินยอมของผู้นั้นต่อประธานวุฒิสภา

เมื่อได้รับรายเชื่อแล้วภายในสามสิบวัน ให้ประธานวุฒิสภาเรียกประชุมวุฒิสภาเพื่อมีมติให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรเป็นผู้ตรวจการแผ่นดิน

ในการพิจารณาของวุฒิสภาให้ใช้วิธีการลงคะแนนลับ หากเห็นชอบตามที่คณะกรรมการสรรหาเสนอ ให้ประธานวุฒิสภานำความกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป หากวุฒิสภาไม่เห็นชอบด้วยกับรายชื่อใด ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วน ให้ส่งรายชื่อนั้นกลับไปยังคณะกรรมการสรรหาพร้อมด้วยเหตุผลเพื่อให้ดำเนินการสรรหาใหม่ ในกรณีนี้ หากคณะกรรมการสรรหาไม่เห็นด้วยกับวุฒิสภาและมีมติยืนยันตามมติเดิมด้วยคะแนนเอกฉันท์ ให้ส่งรายชื่อ(เดิม)นั้นให้ประธานวุฒิสภานำความกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป แต่ถ้ามติที่ยืนยันตามมติเดิมคะแนนไม่เป็นเอกฉันท์ ให้เริ่มกระบวนการสรรหาใหม่ให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวัน

ผู้ตรวจการแผ่นดินมีวาระการดำรงตำแหน่งหกปีนับแต่วันที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงแต่งตั้ง และดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียวเท่านั้น

อนึ่ง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ในบทเฉพาะกาลกำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้เป็นผู้ตรวจการแผ่นดินต่อไปจนกว่าจะสิ้นสุดวาระ ซึ่งเริ่มนับตั้งแต่วันที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงแต่งตั้ง ปัจจุบันประกอบด้วย พลเอก ธีรเดช มีเพียร เป็นประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน นายปราโมทย์ โชติมงคล และนางผาณิต นิติทัณฑ์ประภาส เป็นผู้ตรวจการแผ่นดิน

อำนาจหน้าที่

ผู้ตรวจการแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญนี้มีอำนาจหน้าที่มากขึ้น และกว้างขวางขึ้นกว่าเดิม ได้แก่ การดำเนินการเกี่ยวกับจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และเจ้าหน้าที่ของรัฐ การตรวจ สอบการละเลยการปฏิบัติหน้าที่ หรือการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายขององค์กรตามรัฐธรรมนูญและองค์กรในกระบวนการยุติธรรมที่ไม่รวมถึงการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล การติดตาม ประเมินผล และจัดทำข้อเสนอแนะในการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ รวมถึงข้อพิจารณาเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในกรณีที่เห็นว่ามีความจำเป็น ตลอดจนการพิจารณาสอบสวนได้ด้วยตนเองโดยไม่มีคำร้องเรียนหากเห็นว่ากรณีดังกล่าวมีผลกระทบต่อความเสียหายของประชาชนส่วนรวมหรือเป็นการคุ้มครอง ประโยชน์สาธารณะ

[คลิกเพื่อรับข้อมูลข่าวสาร

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่ ดังนี้

1. พิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียนในกรณีการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือราชการส่วนท้องถิ่น การปฏิบัติหรือละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ร้องเรียนหรือประชาชนโดยไม่เป็นธรรม ไม่ว่าการนั้นจะชอบหรือไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ก็ตาม การตรวจสอบ การละเลยการปฏิบัติหน้าที่หรือการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบด้วยกฎหมายขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรในกระบวนการยุติธรรมซึ่งไม่รวมถึงการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล การใช้อำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดินจะต้องมีผู้ร้องเรียน แต่หากการกระทำดังกล่าวนี้ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาเห็นว่ามีผลกระทบต่อความเสียหายของประชาชนส่วนรวม หรือเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ อาจพิจารณาสอบสวนโดยไม่มีผู้ร้องเรียนได้

2. ดำเนินการเกี่ยวกับจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ

3. ติดตาม ประเมินผล และจัดทำข้อเสนอแนะในการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ รวมตลอดถึงข้อพิจารณาเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในกรณีที่เห็นว่าจำเป็น

4. รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏิบัติหน้าที่พร้อมข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา เป็นประจำทุกปี และให้ประกาศรายงานดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษาและเปิดเผยต่อสาธารณะ

5. อาจเสนอเรื่องและความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญได้เมื่อเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และอาจเสนอเรื่องและความเห็นต่อศาลปกครองได้เมื่อเห็นว่า กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย
ผลการดำเนินงาน

เมื่อวันที่ 1 เมษายน 2543 มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้นายพิเชต สุนทรพิพิธ เป็นผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาคนแรก จึงถือเป็นวันเริ่มต้นของใช้อำนาจหน้าที่ตามเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ มีเรื่องร้องเรียนเข้าสู่การพิจารณาเป็นจำนวนมาก หากนับถึงวันที่ 31 มีนาคม 2550 ปรากฏจากรายงาน 7 ปีผู้ตรวจการแผ่นดินรัฐสภา ตัวอย่างผลงานการพิจารณาเรื่องร้องเรียน พบว่ามีทั้งสิ้นถึง 15,974 เรื่อง[5] ในจำนวนนี้จำแนกตามประเภทผลการพิจารณาเรื่องร้องเรียนออกเป็น 6 ส่วน ดังนี้

1. เรื่องเกี่ยวกับปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ พิจารณาแล้วส่งศาลรัฐธรรมนูญ

2. เรื่องเกี่ยวกับปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ พิจารณาแล้วส่งศาลปกครอง

3. เรื่องร้องที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภารายงานให้วุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎรทราบเป็นพิเศษเฉพาะเรื่อง

4. เรื่องที่เสนอแนะให้มีการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย

5. เรื่องที่ผู้ร้องเรียนให้รับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรม

6. เรื่องที่สำนักราชเลขาธิการขอข้อมูลหรือขอความเห็นจากผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา

เว็บไซด์สำนักงาน